養(yǎng)老保險(xiǎn)又稱老年保險(xiǎn)，是指國(guó)家立法強(qiáng)制征集社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(稅)，并形成養(yǎng)老基金，當(dāng)勞動(dòng)者退休后支付退休金，以保證其基本生活需要的社會(huì)保障制度，它是社會(huì)保障制度的最重要內(nèi)容之一。　　世界各國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有三種模式，可概括為傳統(tǒng)型、國(guó)家統(tǒng)籌型和強(qiáng)制儲(chǔ)蓄型。

1歷史沿革

綜述

中國(guó)新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立及改革已經(jīng)走過(guò)了十幾年的歷程，經(jīng)過(guò)多年的摸索、實(shí)踐，在資金的管理上逐步形成了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的籌資模式，建立了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)也愈來(lái)愈面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，加速發(fā)展的人口老齡化、覆蓋面窄、統(tǒng)籌層次低、隱性債務(wù)和個(gè)人空賬等問(wèn)題，已使現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度力不從心;而農(nóng)村傳統(tǒng)的“家庭養(yǎng)老與土地保障”功能已日趨退化，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)剛剛開(kāi)始試點(diǎn)，任務(wù)艱巨。因此結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，針對(duì)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)踐中出現(xiàn)的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行分析，進(jìn)而提出相應(yīng)的改革與完善對(duì)策，是社會(huì)保障中亟待解決的核心問(wèn)題。

發(fā)展歷程

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)以1951年2月26日政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為起點(diǎn)，經(jīng)歷了幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨，其發(fā)展可概括為四個(gè)階段:1951-1965年為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的創(chuàng)建階段。該階段以政務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》為標(biāo)志，主要工作是著手建立全國(guó)統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并逐步趨向正規(guī)化和制度化。1966-1976年是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度嚴(yán)重破壞階段。當(dāng)時(shí)中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)與全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化一樣遭受到嚴(yán)重破壞，社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌調(diào)劑制度停止，相關(guān)負(fù)擔(dān)全部由各企業(yè)自理，社會(huì)保險(xiǎn)變成了企業(yè)保險(xiǎn)，正常的退休制度中斷。1977-1992年為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度恢復(fù)和調(diào)整階段。在十年動(dòng)亂結(jié)束后，我國(guó)采取漸進(jìn)的方式對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了調(diào)整，恢復(fù)了正常的退休制度，調(diào)整了養(yǎng)老待遇計(jì)算辦法，部分地區(qū)實(shí)行了退休費(fèi)統(tǒng)籌制度。1993年到現(xiàn)在是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施創(chuàng)新改革階段。本階段主要是創(chuàng)建了適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)特色的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，改變了計(jì)算養(yǎng)老金辦法，建立了基本養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制和實(shí)施了基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放，最終基本建成我國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

保值增值效率低下難以應(yīng)付過(guò)高通貨膨脹

2010年底，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶累計(jì)記賬額將近2萬(wàn)億，雖然全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余1.5萬(wàn)億，但是并沒(méi)有落實(shí)到對(duì)應(yīng)的個(gè)人賬戶。一方面現(xiàn)階段職工個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)金被用于支付現(xiàn)期的退休金，賬戶上幾乎沒(méi)有什么實(shí)際資產(chǎn)，大部分是空賬[6];另一方面，現(xiàn)行制度要求養(yǎng)老保險(xiǎn)金余額除滿足兩個(gè)月的支付費(fèi)用外，80%左右要用于購(gòu)買政府債券或存入銀行，由于近期銀行存款利息率低于通貨膨脹率，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)金的結(jié)余在不斷地貶值，這些錢的收益率多年來(lái)一直不到2%，在財(cái)政賬戶里死死放著，這勢(shì)必加重未來(lái)時(shí)期養(yǎng)老保險(xiǎn)的負(fù)擔(dān)，也會(huì)增加國(guó)家在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的支出負(fù)擔(dān)，應(yīng)對(duì)老齡化的長(zhǎng)期資金平衡壓力巨大。

7發(fā)展建議

采取多種措施，繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面是我國(guó)一直在積極推進(jìn)的一項(xiàng)制度。當(dāng)前，國(guó)家開(kāi)始試點(diǎn)實(shí)施的新農(nóng)保和城市居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，從理論上會(huì)在幾年之內(nèi)將我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率提高一倍以上，但任何事情都不是一蹴而就的。更為重要的是，不僅要重視覆蓋面，還要重視受益質(zhì)量。為此，筆者針對(duì)擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面提出以下幾點(diǎn)建議:一是重點(diǎn)解決新農(nóng)保和新城保難以覆蓋的靈活就業(yè)人員、下崗職工、農(nóng)民工的參保問(wèn)題，對(duì)于這部分人群還要考慮其繳費(fèi)承受能力。

雖然國(guó)家對(duì)他們繳費(fèi)已經(jīng)有所優(yōu)惠，但僅僅養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人就需承擔(dān)20%的工資，這對(duì)任何一個(gè)人來(lái)說(shuō)都無(wú)疑是一個(gè)很大的負(fù)擔(dān)。這部分人參保后，由于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重，就會(huì)出現(xiàn)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題，個(gè)別經(jīng)濟(jì)較為困難者，還會(huì)出現(xiàn)退?，F(xiàn)象。要減輕這部分人群的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，激勵(lì)他們多參保、少退?！，F(xiàn)行各省市繳費(fèi)基數(shù)一般分兩檔，建議低檔每?jī)赡曜円淮位鶖?shù)，從而直接或間接地提高參保率，擴(kuò)大覆蓋面。二是加強(qiáng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，培育城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)。要利用電視專題、廣播電臺(tái)、張貼標(biāo)語(yǔ)、咨詢服務(wù)等，大力宣傳養(yǎng)老保險(xiǎn)政策法規(guī)，在全社會(huì)營(yíng)造人人參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的氛圍。三是加強(qiáng)聯(lián)合執(zhí)法，提高執(zhí)法力度。對(duì)已經(jīng)參保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)組織要加強(qiáng)剛性制約，充分利用和發(fā)揮現(xiàn)有法律法規(guī)的約束力和效能，實(shí)行綜合治理，對(duì)不履行社保義務(wù)的企業(yè)和工商戶實(shí)行制約。

提高統(tǒng)籌級(jí)次，增強(qiáng)基金的社會(huì)互濟(jì)功能

首先，鑒于農(nóng)民工人數(shù)眾多，流動(dòng)性強(qiáng)，且國(guó)家財(cái)力有限，農(nóng)民工仍有土地保障，其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理宜采取完全積累制。應(yīng)盡快把各社保機(jī)構(gòu)收繳的農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入國(guó)家統(tǒng)一的農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，實(shí)行集中管理。以免各社保局收繳的農(nóng)民工社?；鸨慌灿没蛞蛱岣叱擎?zhèn)職工社保待遇的發(fā)放水平被擠占，導(dǎo)致形成國(guó)家對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的新債務(wù)。因此，凡是被地方政府挪用或擠占的農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)基金，都必須由該地方財(cái)政彌補(bǔ)。

其次，對(duì)于城鎮(zhèn)職工、靈活就業(yè)人員以及城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，可以分兩步走。第一步先將養(yǎng)老保險(xiǎn)提升為省級(jí)統(tǒng)籌，這是進(jìn)一步完善社會(huì)保障制度，走向全國(guó)統(tǒng)一的重要一步。具體措施可采取實(shí)行統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)劑的管理方式，不僅有利于促進(jìn)人力資源的科學(xué)合理流動(dòng)，而且也有利于強(qiáng)化基金管理，增加基金的保值增值，增強(qiáng)調(diào)劑功能，更有利于大數(shù)法則的實(shí)現(xiàn)，增強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)的共濟(jì)性。第二步則將其提升為全國(guó)統(tǒng)籌，這是符合我國(guó)國(guó)情的積極而可行的方式。

最后，對(duì)于農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)，可先采取市縣級(jí)統(tǒng)籌，逐步提升為省級(jí)統(tǒng)籌，最后達(dá)到全國(guó)統(tǒng)籌。

解決隱性債務(wù)，做實(shí)個(gè)人賬戶

國(guó)家在解決隱性債務(wù)方面，已經(jīng)做了基礎(chǔ)性工作，那就是成立全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)，集中掌管由國(guó)家財(cái)政劃撥援助養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的資金以及國(guó)有股份公司上市減持之股份。但決不能增加企業(yè)和職工個(gè)人的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，因?yàn)槲覈?guó)公民收入尚屬較低水平，而其繳費(fèi)比例，繳費(fèi)金額已經(jīng)很高了。除以上國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償和劃撥國(guó)有股減持解決隱性債務(wù)的方法之外，可以采取發(fā)行特別國(guó)債的辦法，由養(yǎng)老基金持有該筆資金用于抵沖隱性債務(wù)欠債，使養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)制平穩(wěn)過(guò)渡，將來(lái)由基金結(jié)余及增值收益再還清特別國(guó)債。在我國(guó)就業(yè)高峰期逐步消退之后，也可以適當(dāng)延長(zhǎng)退休年齡，這樣基金少支付、多積累，也可解決部分隱性債務(wù)[8]。

如前所述，空賬的主要成因是隱性債務(wù)，因此，隱性債務(wù)在多大程度上解決、解決的速度和效率如何，會(huì)直接影響到當(dāng)前我國(guó)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金空賬的填實(shí)問(wèn)題。為此，一要嚴(yán)格劃分社會(huì)統(tǒng)籌及個(gè)人賬戶的管理，兩個(gè)賬戶要徹底分開(kāi)，堵死任何貫通的渠道，不下狠心是不能解決個(gè)人賬戶資金被挪用問(wèn)題的，也就不能解決新的空賬問(wèn)題;二要提高現(xiàn)行全國(guó)社?；鹨约皩?lái)準(zhǔn)備投資運(yùn)營(yíng)的各省市養(yǎng)老金結(jié)余金的投資運(yùn)營(yíng)效率，加大積累基金來(lái)沖抵隱性債務(wù)以間接緩解空賬被挪用問(wèn)題，做實(shí)空賬。

推進(jìn)基金的投資運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)保值增值

隨著養(yǎng)老保險(xiǎn)基金規(guī)模的日益擴(kuò)大，應(yīng)該采取靈活又不失穩(wěn)妥的投資策略，把死的這部分資金投入運(yùn)營(yíng)，以應(yīng)對(duì)通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

一是將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資方向著眼于建設(shè)周期較長(zhǎng)、有穩(wěn)定回報(bào)的長(zhǎng)期投資領(lǐng)域，以真正發(fā)揮長(zhǎng)期資金的優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)效益[10];二是隨著國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范，應(yīng)積極開(kāi)拓基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資市場(chǎng)，允許其購(gòu)買優(yōu)質(zhì)上市公司的企業(yè)債券、認(rèn)購(gòu)公募基金以及進(jìn)入股票市場(chǎng)直接進(jìn)行投資。鑒于養(yǎng)老金是老百姓的保命錢和救命錢，因此，可建立相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，專司養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)工作?？蓞⒄杖珖?guó)社保基金的投資途徑，考慮借助各家保險(xiǎn)公司、投資基金公司、信托投資公司等專業(yè)性公司的優(yōu)勢(shì)，具體運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金;在條件成熟的情況下，再成立專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營(yíng)公司，直接證券市場(chǎng)投資。這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管，可考慮由人社部、證監(jiān)會(huì)等聯(lián)合監(jiān)管。

總之，養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革與完善任務(wù)復(fù)雜艱巨，但這是我們應(yīng)對(duì)老齡化、完善社會(huì)保障制度以至中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中繞不過(guò)去的檻。隨著社會(huì)保險(xiǎn)法的出臺(tái)、我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷加強(qiáng)、我國(guó)治國(guó)理念的越來(lái)越人性化，我們有理由相信在法律的約束下，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，通過(guò)不斷的社會(huì)實(shí)踐和改革，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)必將越來(lái)越成熟、越來(lái)越完善。